FRANCAISPrésentation du mouvement humanitaire en FRANCE
| Nombre d'ONG de solidarité internationale | 458 selon la Cocodev en 2000 un total de 650 ayant collaboré par le passé avec le Ministère des Affaires étrangères |
| Plates-formes d'ONG laïques | Coordination SUD (Solidarité, Urgence, Développement), créée en 1994 : une centaine d'ONG CRID (Centre de Recherche et d'Information sur le Développement), fondé en 1976 : une quarantaine d'ONG CPCA (Conférence permanente des coordinations associatives), créée en 1992, pérennisée en 1999 : 500 000 associations dont Coordination SUD et la plupart des ONG de solidarité internationale |
| Plates-formes d'ONG religieuses | 0 |
| ONG " parapubliques " | AFVP (Association française des volontaires du progrès), depuis 1963 |
| Statut des ONG | association loi 1901 en Alsace-Lorraine : articles 21 à 79 du code civil du 1er janvier 1900, lois du 1er juin 1924 et du 1er août 2003 |
| Avantages fiscaux | défiscalisation partielle des activités et des dons |
| Système d'accréditation | dans la durée : la « reconnaissance d’utilité publique », une procédure compliquée et peu prisée du fait de sa lourdeur bureaucratique par rapport aux facilités fiscales à en attendre. Elle ne concerne que 2 000 organisations. par défaut : retrait des avantages prévus à l’article 200 du code général des impôts pour les associations « d’intérêt général ». |
| Aide publique au développement (APD) |
€ 5,860 milliards (2002) |
| % APD/PNB | 0,38 (2002) |
| % APD destiné aux ONG (non compris les avantages fiscaux) |
1993 : 1% 1999 : 1% 2013 : 1% 2014 : 3% 2017 : 4% |
| Proportion moyenne de financements privés dans les ressources des ONG de solidarité internationale | 1989 : 78% 1992 : 65% 1999 : 61% |
| Champs d'interventions géographiques des ONG, par ordre décroissant d'importance | Afrique subsaharienne, Amérique latine/Caraïbes, Asie Est & Océanie, Afrique du Nord/Proche Orient, Asie Centre & Sud |
| Institution gérant l'APD | Direction générale de la coopération internationale pour le développement, Ministère des Affaires étrangères |
| Organisme de contrôle des ONG | Cours des Comptes Inspection générale des affaires sociales (IGAS) |
| Interface ONG / Etat | Cocodev (Commission Coopération Développement) depuis 1983, Ministère des Affaires étrangères CNVA (Conseil national de la vie associative) depuis 1983, Bureau du Premier Ministre |
| Financement public des ONG du Sud | négligeable |
Historiquement, le mouvement humanitaire en France est issu de trois grands courants de pensée :
- ouvrier et marxiste ;
- républicain et laïc.
Sa composition s’avère extrêmement diversifiée, pour ne pas dire éclatée, 
depuis les corporations de métier, les confréries, les ordres religieux, les compagnonnages, les ligues, les guildes et les congrégations du Moyen âge, jusqu’aux syndicats, aux clubs, aux coopératives, aux mutuelles et aux sociétés de secours du XIXè siècle, sans parler des organisations de retraités ou des comités d’entreprises au XXè siècle. On recense aujourd’hui plus d’un million d’associations de loi 1901, voire deux millions si l’on retient les chiffres du ministère de l’Intérieur qui tiennent compte des enregistrements mais pas des disparitions. Parmi elles, 170 000 emploient des salariés (contre 120 000 il y a dix ans) et, au total, un Français sur quatre est membre d’une ou plusieurs associations. Avec 960 000 postes rémunérés en 1996 (1,6 million en 2006), le secteur non lucratif hors congrégations religieuses représente 4,9% de l’emploi non agricole et 3,7% du produit intérieur brut, voire 6,3% si l’on inclut la part du bénévolat.
Les associations à but non lucratif se déploient dans des domaines variés : culture, action sociale, éducation, formation, environnement, aménagement, sport, recherche, santé, etc. Mais toutes n’ont pas de vocation caritative ou secouriste : à peine 40 000 sont répertoriées comme « humanitaires » selon le décompte de Viviane Tchernonog. De plus, la plupart ne travaillent que dans l’Hexagone. D’après la base de données SIRENE (Système de répertoire des entreprises et des établissements), seulement 0,4% mènent des activités à l’étranger, et elles représentaient 1,3% des dépenses et 1,8% de l’emploi du secteur non lucratif en 1995. Malgré les aspirations universelles de la Révolution de 1789, les associations de solidarité internationale demeurent ainsi très minoritaires, à l’image des préoccupations de l’ensemble des Français, dont moins de 10% des dons sont directement affectés à un soutien au tiers-monde.
Une particularité de ce milieu associatif tient aussi au petit nombre de fondations. Parmi les 2 000 fondations rentrant dans le cadre de la loi de 1990, moins de 500 ont été reconnues d’utilité publique et une soixantaine seulement émanent directement des entreprises. Une telle situation a évidemment des conséquences importantes pour les ONG françaises relativement à leurs homologues anglo-saxonnes, bien mieux loties en moyens logistiques et budgétaires. La faiblesse du mécénat privé oblige en effet à trouver d’autres types de financements, essentiellement auprès des agences spécialisées de l’ONU et de l’Union européenne. L’Etat français, lui, subventionne assez peu le budget des associations de solidarité internationale. Nonobstant les velléités de partenariat et de coopération décentralisée des 22 régions, 95 départements et 36 000 communes de l’Hexagone, la proportion de l’aide au développement que les pouvoirs publics reversent aux ONG est une des plus faibles d’Europe. Parmi les Etats membres de l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques), la France est par ailleurs un de ceux qui consacre la plus petite part de son aide au développement à des programmes d’assistance humanitaire, à hauteur de 4% en 2007 contre 10% en Grande-Bretagne ou 11% en Norvège, jusqu’à 20% en Irlande. Résultat, les associations humanitaires doivent se débrouiller autrement, notamment en sollicitant la générosité de Français alors que les dons, légèrement en hausse au cours de la dernière décennie, restent loin d’égaler les niveaux atteints dans les pays anglo-saxons.
Plusieurs raisons expliquent la difficulté à mobiliser les particuliers et le monde des affaires en faveur des agences caritatives privées. Les Français, d’abord, tendent à attendre tout de l’État au prétexte qu’ils paient beaucoup d’impôts. Comme le montre la thèse de Jean-Luc Marais, le développement de l’Etat républicain a entraîné une baisse corrélative des dons, des legs et des engagements philanthropiques au début du XXè siècle. L’omniprésence des pouvoirs publics, de surcroît, a pu gêner les initiatives de la société civile, contrastant avec le principe de subsidiarité en Allemagne ou de libre entreprise en Grande-Bretagne. Jacobin et centralisateur, l’Etat a pendant longtemps entretenu des relations empreintes de méfiance avec les ONG. Le consensus de la classe dirigeante sur le rôle sacré de la puissance publique a largement transcendé les clivages politiques à cet égard. Si la “ charité ” a longtemps été le maître mot d’une droite fortement marquée par les idéaux de la chrétienté, la gauche a plus invoqué la notion de “ solidarité ”, qui impliquait un effort de justice sociale et de redistribution des richesses. Dans un cas comme dans l’autre, l’Etat français, “ policier ” ou “ providence ”, a fait montre d’une certaine continuité dans ses rapports aux milieux associatifs. La séparation de l’Eglise et de l’Etat, qui date de 1905, a notamment conduit les organisations missionnaires à s’autofinancer. Aujourd’hui encore, bien des ONG chrétiennes, comparées à leurs homologues laïques, dépendent peu des subventions publiques grâce au produit de la quête du carême, au denier du culte et aux donations des fidèles en faveur du tiers-monde, à l’instar des dizainiers d’autrefois.
Depuis lors, la construction européenne, la libéralisation mondiale de l’économie et l’évolution de la Vème République présidentialiste vers des régimes de cohabitation ont certes ouvert la voie à de nouvelles formes de coopération entre l’Etat et les ONG. A leur façon, les associations de solidarité internationale ont pu relayer les actions du gouvernement et les quelque 2 000 volontaires qui partent chaque année dans des pays en développement se retrouvent aux avants postes du rayonnement culturel de la France. Sur le plan géopolitique, la carte des zones d’intervention des ONG reflète d’ailleurs les positionnements traditionnels de la diplomatie française. En 1999 d’après la Commission Coopération Développement, 33% des dépenses de terrain des associations de solidarité internationale étaient consacrés à l’Afrique et à l’Océan Indien, 14% à l’Asie et 10% à l’Amérique latine et aux Caraïbes ; seule évolution notable, un redéploiement en direction de l’Europe de l’Est, à hauteur de 23%.
Mieux encore, il arrive fréquemment que, pour contourner des règles de comptabilité trop procédurières, l’administration se dote d’associations qui permettent de mettre en œuvre les programmes de coopération de façon plus souple. De telles “ excroissances ” ne sont d’ailleurs pas sans dangers, à l’instar du scandale qui, en 1986, a éclaboussé le ministre socialiste de la Coopération, Christian Nucci, lorsqu’il s’est avéré qu’un pareil “ sous-marin ”, l’association Carrefour du développement, avait servi à financer des activités politiques en détournant des fonds publics. Sachant que, d’une manière générale, l’Etat contribue peu au budget des ONG, les affaires de ce genre restent cependant rares. En réalité, et c’est sans doute un paradoxe eu égard au mode de gouvernement en France, les pouvoirs publics ne surveillent pas de très près les activités des associations dites humanitaires. Contrairement à la Grande-Bretagne, il n’existe pas de Charity Commission qui puisse mener des enquêtes longues au sein même des agences caritatives, parfois pour une durée de six mois. En France, le gouvernement ne dispose fondamentalement que de trois leviers de contrôle sur les ONG : la sélection à travers les subventions du ministère des Affaires étrangères ; l’attribution ou le retrait du label de la reconnaissance d’utilité publique ; le régime des exemptions fiscales. Ce dernier point, qui relève du ministère des Finances, ne concerne d’ailleurs pas tant la qualité des prestations humanitaires que la transparence budgétaire d’associations toujours suspectées de prêter abri à des entreprises lucratives.
Eloignés des préoccupations caritatives, les contrôles comptables de l’administration n’empêchent de toutes façons pas les ONG de proliférer et, éventuellement, de faire faillite —comme EquiLibre et Medicus Mundi en 1998— parce qu’elles sont trop tributaires d’un unique bailleur de fonds ou qu’elles n’ont pas su évoluer en chargeant des professionnels de la communication de solliciter la générosité du public. En 2002, HSF (Hôpital sans frontières) a ainsi été placé en liquidation judiciaire. Fondé en 1976 par Tony de Graaff avec le soutien des clubs français du Rotary International et en partenariat avec Médecins du Monde, HSF construisait des hôpitaux de campagne, souvent transportés par des Transaal de l’armée de l’air. De façon assez typique, l’ONG a pris de l’ampleur, s’est éloignée de son bailleur initial et a vu ses dépenses salariales augmenter rapidement grâce aux subventions de l’Union européenne. En l’an 2000, les fonds propres de HSF ne représentaient que 4% d’un budget de ¤ 1,8 million. Aujourd’hui, ne reste plus de HSF qu’une petite structure purement bénévole, en l’occurrence sous la forme d’une section belge créée à Namur en 1992 et restée affiliée aux clubs du Rotary International. De même ne subsiste-t-il plus de Medicus Mundi qu’une branche espagnole. Dans un tel foisonnement, les multiplications et les changements de noms contribuent indéniablement à obscurcir la nébuleuse des associations de solidarité internationale —sans parler des succursales à l’étranger ou des réminiscences d’ONG défuntes. Les homonymes involontaires ne sont pas extraordinaires ; en 1995, Orphelins du Monde a par exemple repris le nom d’une ONG accusée de publicité mensongère et de détournements de fonds en 1991.
D’une manière générale, le morcellement du paysage humanitaire français ne facilite pas sa cohésion. A l’image de Coordination SUD, dont Médecins sans frontières s’est retiré, les quelques initiatives de rassemblement n’ont guère permis de clarifier la situation. En cas de scandale, le milieu continue de se caractériser par une sorte “ d’omerta ” : une réaction corporatiste qui interdit de dénoncer les errements d’une autre ONG. Ce sont ainsi des intervenants extérieurs, telle l’Inspection générale des affaires sanitaires et sociales, qui ont révélé les malversations de l’ARC (Association pour la recherche contre le cancer) en 1991 et la mauvaise gestion de la Fondation Raoul Follereau (spécialisée dans la lutte contre la lèpre) en 2002. Dans son rapport annuel publié en janvier 2003, la Cour des Comptes épinglait encore les associations caritatives à propos de l’opacité de leurs comptes d’emploi et de l’état de leur patrimoine, la loi Evin de 1991 les contraignant en principe à publier un bilan des ressources et des dépenses lisible pour les donateurs.
Le constat met en évidence les limites de l’autocontrôle prôné par les ONG. En témoigne le fonctionnement du Comité de la Charte de déontologie des organisations sociales et humanitaires faisant appel à la générosité du public. Celui-ci a été lancé en 1989 par des ONG soucieuses de réhabiliter une réputation salie et de promouvoir un minimum de transparence financière en vue de prévenir un renforcement des réglementations étatiques. Concrètement, ledit “ Comité de la Charte ” octroie des labels à ses propres membres, qui le sponsorisent et sont une cinquantaine aujourd’hui. Après réception du rapport des “ censeurs ”, une commission de surveillance émet des avis qui, en général, sont suivis par le conseil d’administration, lui-même composé de représentants des ONG examinées par le Comité de la Charte. L’attribution d’un label de transparence financière donne alors lieu à quatre cas de figure : une reconduction sans réserves ; un renouvellement critique et sous condition ; un avertissement ; le retrait de l’agrément. S’y ajoute un cinquième scénario, qui consiste tout simplement à refuser l’adhésion d’une ONG ne satisfaisant pas les critères de sélection du Comité.
Ce “ système d’autodiscipline librement consentie ”, pour reprendre le mot d’un commissaire aux comptes, pose néanmoins des problèmes structurels de trois sortes, à savoir l’absence de véritables sanctions, l’éventuelle collusion des contrôleurs et le refus de publier les rapports des censeurs. Une difficulté majeure tient d’abord aux conflits d’intérêts qui peuvent survenir lors des procédures de vérification des comptes d’une association caritative. Sans vouloir dresser un procès d’intention aux organisateurs du Comité de la Charte, on est en droit de s’interroger sur le degré de complicité de censeurs dont le bénévolat témoigne d’une indéniable sympathie envers le mouvement associatif. La remarque vaut d’ailleurs pour les commissaires aux comptes, que l’ONG choisit elle-même et dont le champ d’investigation est beaucoup moins cadré que dans les entreprises, notamment en ce qui concerne la notion de “ dépenses engagées ”. Le Comité de la Charte a certes tenté d’améliorer son travail car certains de ses membres, qui tardaient à désigner ou remplacer leur censeur, bloquaient les missions de vérification mais continuaient de bénéficier du label de transparence financière. Depuis lors, un censeur ne peut plus cumuler les fonctions de commissaire aux comptes et être nommé par l’ONG qu’il examine, sa désignation revenant au président du Comité de la Charte.
Pour autant, un tel mode d’autocontrôle laisse dubitatif quand on sait que les avis des censeurs ne sont pas publiés et n’ont donc pas le caractère contraignant des rapports de la Cour des comptes. Il est vrai que, dans les années 1990, la seule fois où le Comité de la Charte s’est décidé à exclure un de ses membres, ce dernier lui a intenté un procès ! Afin d’éviter une mauvaise publicité, l’AFM (Association Française contre les Myopathies), en l’occurrence, avait démissionné juste avant sa radiation. Aussi a-t-elle attaqué le Comité de la Charte, dont le communiqué de presse expliquait les raisons de son expulsion. Arguant de la malveillance du Comité de la Charte, voire d’une tentative de diffamation, l'AFM, quoiqu’il en soit, par ailleurs, de sa mauvaise gestion, a obtenu gain de cause devant le tribunal de grande instance de Paris, qui a condamné la partie adverse à lui verser un dédommagement supérieur à 11 000 euros ! Pareille jurisprudence n’est évidemment pas de nature à favoriser les efforts d’autocritique du monde humanitaire, quitte à entériner des silences complices au nom du refus de la délation.
De par leur vocation à encourager les efforts de réinsertion sociale et à travailler avec des volontaires venus de tous les horizons, les ONG fournissent en effet un débouché idéal pour les jeunes sans emploi, les déclassés et les “ têtes brûlées ”. Richard Durn avait ainsi effectué une excursion humanitaire en Bosnie avant d’exprimer son mal de vivre en massacrant les édiles du conseil municipal de Nanterre en mars 2002. Les praticiens les plus honnêtes le reconnaissent d’ailleurs sans fausse honte. Dans son Rapport annuel de 2002, le président de la section française de Médecins sans frontières, Jean-Hervé Bradol, s’interroge par exemple “ pour savoir s’il n’y a pas un rapport entre notre profession, ses formes d’exercice, et ce qui pourrait éventuellement être un nombre de suicides trop important au regard des moyennes nationales dans des groupes comparables ”. L’édition 1997 du Guide des actions humanitaires, rédigée par Philippe Jost et Françoise Perriot, est encore plus explicite à ce sujet : “ selon les spécialistes, les déprimés légers peuvent tirer profit de l’action bénévole et "retrouver du sens", comme disent les psychologues. De même, le fait de s’engager dans une action humanitaire peut être bénéfique aux chômeurs, aux retraités et à celles qui ont cessé de travailler pour se consacrer à leurs enfants, en leur donnant le moyen de remettre un pied dans la vie active. Ce qui ne signifie pas pour autant que le volontariat soit toujours une source d’emploi. Mais il redonne confiance en soi et peut déboucher sur une formation qui permettra de décrocher un job ”.
Bien entendu, le milieu humanitaire français n’attire pas que les exclus de la croissance. Les dérives individuelles et criminelles, encore une fois, s’avèrent extrêmement rares. En revanche, il arrive que des ONG soient établies afin de masquer des activités politiques ou scélérates derrière de douteuses prétentions caritatives. Immigré musulman de la deuxième génération, Khaled Ouldali, l’initiateur d’une obscure Association de bienfaisance et de culture créée en 1993, a ainsi été arrête en Géorgie en septembre 2002, accusé de soutenir la rébellion tchétchène. Après tout, n’importe quelle association lucrative ou prosélyte peut s’autoproclamer humanitaire. Soupçonnée d’être financée par la Syrie, l’APBIF (Association des Projets de Bienfaisance Islamiques en France) a par exemple pour principale fonction de propager la pensée des Ahbaches. En mars 2009, la branche française de la TRO (Tamil Rehabilitation Organization) a quant à elle été l’objet d’une enquête de justice parce qu’elle était suspectée d'être liée à une entreprise de racket de la diaspora tamoule pour financer la guérilla des Tigres au Sri Lanka.
La communauté juive de France, notons-le, n’est pas non plus à l’abri de certains dérapages. David et Raphaël, deux fils du rabbin Elie Rotenemer dont l’association Refuge (dissoute en 1993) s’occupait d’écoles religieuses et de maisons de retraite en partie financées par le 1% logement, ont ainsi été mis en examen en octobre 2001 parce que leur Fondation percevait des commissions de 30% sur le montant de la taxe professionnelle qu’une entreprise reversait à un établissement scolaire choisi par l’entremise de ladite Fondation, laquelle n’était pas habilitée à percevoir de tels fonds publics. A travers le réseau des œuvres caritatives, la mobilisation des Juifs de France en faveur d’Israël mériterait sûrement d’être reconsidérée, sachant qu’elle peut fort bien servir à financer l’effort de guerre contre les Palestiniens. Fondateur des écoles Massaret, le rabbin Haïm Shalom Israël a par exemple été mis en examen parce que son association a blanchi des chèques français endossés en Terre sainte ; on ne sait évidemment pas à quoi a servi cet argent sur place. En 2002, des écoles juives privées et associatives organisaient pour leur part des séjours qui, sous couvert de volontariat civil, consistaient à envoyer des jeunes suivre une formation dans des casernes de l’armée en Israël. Membre du CRIF (Conseil représentatif des institutions juives de France), l’ABSI (Association pour le bien-être du soldat israélien) de Gilles Taieb, enfin, n’intervient qu’auprès des blessés de guerre de Tsahal.
A dire vrai, aucune communauté religieuse n’échappe à de tels travers. Que l’on songe, chez les catholiques, au rôle des intégristes de la Fraternité Notre Dame de la Merci, une branche de la Militia Sanctae Mariae (l’Ordre des Chevaliers de Notre Dame) qui a monté des filières d’évasion pour les Français ayant collaboré avec les nazis pendant la Seconde Guerre mondiale, notamme nt en hébergeant Paul Touvier, un responsable de la Milice de Vichy, condamné à la réclusion criminelle à perpétuité en 1994 après avoir été reconnu coupable de complicité de crimes contre l’humanité en 1944. Dirigée par Bernard Antony et Jean-Marie Le Chevallier, deux députés d’extrême droite au Parlement européen, la mouvance de Chrétienté-Solidarité retient également notre attention. En décembre 1991, elle organisait par exemple l’expédition d’un convoi de 200 tonnes à destination de Zagreb, en Croatie, où de l’argent fut remis en liquide au maire de la ville, Boris Buzanci´c, et où les denrées furent délibérément distribuées en priorité aux soldats et à leurs familles, sous la supervision de l’Office national pour les réfugiés et les exilés. “ L’état-major ” de Chrétienté-Solidarité, ainsi qu’il se désigne lui-même, n’a pas caché ses sympathies pour le HSP (Parti du Droit) de Dobroslav Paraga, dont les miliciens en uniforme noir du HOS (Hrvatske Oslobodilacke Snage : les Forces de libération croates) étaient composés d’anticommunistes nostalgiques des oustachis. Dans un livre publié à compte d’auteur en 1993, Alain Sanders, journaliste de Présent et membre actif de Chrétienté-Solidarité, affirmait qu’il s’agissait d’abord d’une “ aide morale et politique ” pour soutenir le combat des nationalistes croates contre les “ serbo-communistes ”. En même temps, il avait invoqué le “ caractère humanitaire ” de son convoi pour persuader les douaniers slovènes de le laisser franchir la frontière croate. Toute l’ambiguïté des récupérations du mot “ humanitaire ” est là.
Les profils stratégiques qui suivent à propos des ONG travaillant de près ou de loin dans des pays en guerre tentent ainsi de démêler le meilleur du pire. N’ont été retenues que les associations les plus pertinentes de ce point de vue : sans prétention à l’exhaustivité, donc. Au vu du mode de classement de la base de données, ont également été écartées les “ sections françaises ” d’ONG ayant leur siège hors de l’Hexagone : les Britanniques d’Amnesty, les Américains de CARE ou le Secours catholique avec les Italiens de Caritas.
Sources écrites:
-Archambault, Edith [1996], Le secteur sans but lucratif, Paris, Economica, 261p.
-Berville, Hervé [2018], Rapport sur la modernisation de la politique par-tenariale de développement et de solidarité internationale, Paris, Assemblée Nationale, 101p.
-Cumming, Gordon [juil. 2009], « French NGOs and the state: paving the way for a new partnership? » French Politics vol.7, n°2, p.145-166.
-Davey, Eleanor [2012], Beyond the ‘French Doctors’. The evolution and interpretation of humanitarian action in France, London, Overseas Development Institute, Humanitarian Policy Group, 39p.
-Decool, Jean-Pierre [Mai 2005], Des associations en général : vers une éthique sociétale, Paris, Rapport d’une Mission parlementaire auprès du Ministre de la Jeunesse, des Sports et de la Vie Associative, 110p.
-Derogy, Jacques & Pontaut, Jean-Marie [1987], Enquête sur un Carrefour dangereux, Paris, Fayard, 282p.
-Development Initiatives [2009], Global Humanitarian Assistance Report 2009, Londres, Development Initiatives, 126p.
-Joly, Christian [1985], Organisations non gouvernementales françaises et développement, Paris, Economica, 288p.
-Marais, Jean-Luc [1999], Histoire du don en France de 1800 à 1939 : dons et legs charitables, pieux et philanthropiques, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 409p.
-Morange, Pierre [2008], La gouvernance et le financement des structures associatives, Paris, Assemblée Nationale, Rapport d’information n°1134, 191p.
-Salamon, Lester M., Anheier, Helmut K. et al. (ed.) [1999], Global civil society : dimensions of the nonprofit sector, Baltimore, Johns Hopkins Center for Civil Society Studies, 511p.
-Tchernonog, Viviane [2007], Le paysage associatif français 2007, mesures et évolutions : profil, activités, budget, financement, dirigeants, gouvernance, emploi salarié, travail bénévole, Paris, Dalloz, 203p.
